前WTO上诉机构首席法官:美国似乎忘记建立WTO的初心

本报记者郑青亭博鳌报道

导读

巴克斯在专访中严厉批评了特朗普的双边主义贸易政策，称这种摒弃多边主义的做法将撕裂国际贸易体系。退出TPP的决定是他犯下的“一个巨大的错误”。在巴克斯看来，TPP的谈判一早就应该放在WTO框架下进行，而且不应该被当成遏制中国的工具。

全球刮起贸易保护主义之风，如何拯救岌岌可危的多边贸易体制成为摆在世界贸易组织（WTO）成员面前的紧迫课题。

“当前的中国和美国有一个特别有意思的不同：中国深谙WTO成员身份的价值，但很多美国人却似乎忘记了这一点。我们似乎已经忘记创建WTO的初心。”3月28日，前WTO上诉机构首席法官詹姆斯·巴克斯在博鳌接受21世纪经济报道独家专访时说道。

在专访前一天，巴克斯在博鳌亚洲论坛上说，“WTO正在陷入一场前所未有的危机，没有别的更好的词来描述它的状态了。”

巴克斯在专访中严厉批评了双边主义贸易政策，称这种摒弃多边主义的做法将撕裂国际贸易体系。在巴克斯看来，TPP的谈判一早就应该放在WTO框架下进行，而且不应该被当成遏制中国的工具。

巴克斯曾担任WTO上诉机构的首任法官之一，并两次担任该机构主席，即首席法官。他还曾经是代表佛罗里达州的美国国会议员、美国贸易谈判代表以及《联合国气候变化框架公约》缔约方大会高级顾问小组成员。

WTO改革仅需在边缘进行

《21世纪》：当前，多边主义正处在非常艰难的时刻。你认为这是怎么造成的？

巴克斯：反全球化在世界各地涌现是由很多国家国内的变化造成的。全球化带来了巨大的好处，远远超过它引发的混乱，但很难向那些受到影响的人解释这一点。我们需要更多地帮助这些群体，以前很多国家在这方面做得不够。在我看来，要继续推动全球化，最好的方式就是向低碳方向发展。要做到这一点很不容易，当前80%的能源依然来自化石燃料。中国在保持经济增长的同时已经为适应气候变化做了多年努力，为环境保护发挥了重要作用。

《21世纪》：让我们重点谈谈贸易。在去年12月的G20阿根廷峰会上，各方就支持WTO进行必要的改革达成了一致。宣言所说的“支持WTO进行必要改革以提升其运行效果”在实际操作中意味着什么？

巴克斯：第一，我们不能抛弃我们在全球贸易谈判中努力多年却还没有实现的目标。我们应该将发展中国家从发达国家扭曲的农业补贴政策中解放出来，这阻碍了它们的贸易发展。发展中国家在农业贸易中有比较优势，它们应该从中获益。

第二，我们应该处理前几轮谈判没有解决的制造业关税及其他传统产业的问题，比如涉及中国、美国及其他几个国家的有关钢铁补贴的争议。

第三，我们不能忽略这样一个事实，几乎所有WTO规则和程序都依然有效，整个贸易体系实际上仅仅需要在边缘上进行改革。最主要的就是，我们需要针对某些新的行业和领域制定规则，因为WTO在1995年成立时贸易还没有涉足这些行业，比如数字产业以及很多服务业内容。

另外，我们还需要将很多原本并不在WTO议程中的内容纳入议程。我们需要更好的规则和贸易体系，以应对投资、竞争、知识产权保护。我们需要现代的、完善的有关补贴的规则。在这方面，我们应该充分考虑这样一个事实：很多发展中国家的国有企业已经进入全球市场，与很多非国有企业同台竞技。

当我想到WTO改革时，我考虑的主要是如何将WTO现代化。我觉得“改革”这个词总在暗示这个系统运转得不好。但实际上，全世界每时每刻的贸易之所以能够顺畅进行都是因为WTO的存在。

美国似乎已忘记创建WTO的初心

《21世纪》：特朗普总统认为，当前的WTO规则对美国非常不公平，而且造成了美国的大量失业。你觉得是这样吗？

巴克斯：美国制造业的失业主要是因为自动化。研究证明，在任何国家的制造业，13%的失业是由贸易造成的，78%是由自动化等技术造成的，剩下的9%是由商业运营造成的。显然，与机器人相比，指责外国人要容易得多。但实际上，贸易给美国经济带来了巨大的好处。

我们应该做的是让所有美国人都公平地参与其中。自1990年代以来，美国的贫富差距显著拉大，尽管现在的经济规模是之前的三倍，但美国最有钱的1%的人口拥有的财富总量已经相当于最底层50%的人口，中产阶级的收入几乎没有任何增长。但我们不该否认贸易的好处，不然就会导致经济萎缩和竞争力丧失。没有任何一个国家能够在闭关锁国的状态下保持增长。

《21世纪》：特朗普总统宣称要退出WTO，除非WTO能够好好整顿。你觉得他是真要这么做吗？

巴克斯：我不知道。按照WTO规则，任何成员都可以选择离开WTO，只要提前6个月通知。要知道从来没有国家这么做过，因为WTO成员身份带来的经济好处是巨大的。非WTO成员不仅无法获得WTO成员享受的低关税，而且无法在贸易中获得非歧视性原则的保护，这是WTO最惠国待遇的核心。

当前，中美有一个特别有意思的不同：中国深谙WTO成员身份的价值，但很多美国人却似乎忘记了这一点。我们似乎已经忘记创建WTO的初心。

《21世纪》：如果美国真的退出WTO，需要获得美国国会的同意吗？

巴克斯：这将在美国引起争论。这是一个美国国内法的问题，WTO无权告诉成员应该做什么，这将是来自美国内部的决定。在我看来，没有国会的支持，总统无法退出WTO。如果美国真的要退出，其他成员应该在没有美国的情况下继续前行。

双边路线将撕裂国际贸易体系

《21世纪》：特朗普总统已清楚地表示，他认为双边协议更加符合美国的利益。你认为呢？

巴克斯：在某种程度上，他取得了一些成功，但已经开始遭到抵制了。我曾经担任贸易谈判代表，因此，我懂一个道理：国际贸易谈判涉及多个国家，如果只有一国获利，那就不可能达成协议。

《21世纪》：双边路线会对国际贸易体系造成什么影响？

巴克斯：会造成国际贸易体系的撕裂。在WTO法律框架外开展双边和多边协议，在很多方面是有好处的。比如，他们可能会在新的贸易领域为新规则、新方法的制定提供空间，随后可以尝试把这些试验结果引入WTO，就此进行一个全面的国际协议的谈判。然而，任何双边或区域的贸易协定如果是为了制定歧视性安排，那就违反了WTO非歧视性原则，也就是最惠国待遇。在特定情况下，双边和区域协定可以被视为是最惠国待遇的例外，但需要满足特定要求。在实际情况中，确实有一些协议造成了歧视。这就是为什么我们喜欢国际协议的原因。

《21世纪》：你怎么看TPP？

巴克斯：我很多年前就认为，TPP谈判应该在WTO框架下进行，不然会造成国际贸易体系的撕裂，因为双边、区域的特惠贸易安排太多了，而且还会造成地缘政治影响。TPP是一个进一步降低关税的很好的“WTO+”的想法，但不应被当成遏制中国的工具。现在，TPP处于WTO之外，只有经过TPP成员同意，中国才能加入。但如果TPP谈判是在WTO框架下进行，TPP就可以成为一个WTO协议，那么中国只要满足规定就可以加入，不需要其他成员的同意。这就避免了将TPP用于遏制他国的地缘政治问题。我觉得遏制的想法是错误的。

《21世纪》：怎么把TPP谈判放在WTO框架下？

巴克斯：也就是诸边协议，不需要全员参与，就像信息技术协定(ITA)、政府采购协议(GPA)一样。很多覆盖范围广泛的国际性协议实际上是先由几个国家参与，然后慢慢发展壮大，而不是一开始就有那么多成员，比如反补贴协议。

中国是某些领域很发达的发展中国家

《21世纪》：关于WTO改革，你认为哪些问题是应该最优先解决的？

巴克斯：毫无疑问，当前最紧迫是要解决上诉法庭的问题。上诉法庭通常由7位法官组成，但现在只有3位，因为美国一直在阻挠新法官的遴选工作。到了12月，又将有2位法官的任期结束，就只剩1名来自中国的法官。届时，上诉法庭将无法正常工作，这将造成WTO争端解决机制停摆，使得整个贸易体系面临被破坏的巨大危机。非常不幸的是，特朗普政府对解决这个问题没有丝毫兴趣。

《21世纪》：去年12月，美国拒绝了欧盟等成员提交的有关争端解决上诉程序改革的提案。对吧？

巴克斯：欧盟就解决上诉法庭成员的遴选问题提出了可靠的建议，获得了中国、印度、加拿大等成员的支持，但遭到了美国的反对。最终，所有其他的WTO成员可能需要绕过美国，建立一个平行的争端解决机制。在没有美国参与的情况下，这将无法使其他成员处理与美国的贸易争端，但这将使他们能够继续解决彼此之间的贸易争端。

《21世纪》：中国已表示支持对WTO进行必要的改革，但同时也提出了三个基本原则和五点主张，包括：改革应保证发展中成员的特殊与差别待遇，以及应尊重成员各自的发展模式。你觉得中国的要求是否合理？

巴克斯：如果中国说的是，成员应该自由选择发展模式，那是非常合理的，而且是被允许的，只要履行WTO的义务。至于特殊与差别待遇，这是WTO明确提出的原则。现在有些成员开始讨论一个事实，那就是不同的发展中国家处于不同的发展阶段，或者它们在不同的领域处于不同的阶段。一方面，中国肯定是一个发展中国家，还有几千万的贫困人口；但另一方面，中国在某些领域已经非常发达，而且极有竞争力，这应该让中国感到骄傲。因此，我们可能需要就这些问题进行真诚的讨论。这不仅关系到中国，还有巴西、印度、南非等经济体。

《21世纪》：巴西最近宣布放弃发展中国家在WTO中享受的优惠待遇。这将对其他金砖国家主张优惠待遇产生什么影响？

巴克斯：根据WTO规则，每个国家可以自己决定是发展中国家还是发达国家。特朗普总统甚至开玩笑地说，美国也应该被放在“发展中经济体”的类别中。选择哪个类别是各个国家自己的权利。因此，我觉得这样的事情不会发生。在这个问题上，发达国家和发展中国家要想达成一致是非常困难的，这是一个极其敏感的问题。