【摘要】 规范清洁能源基础设施公募REITs用地
清洁能源基础设施公募REITs发行过程中的法律实务，涉及到项目资产评定、现金流合规性、业务资质、同业竞争及关联交易等多方面的合法合规要点，其中土地问题更是重要一环。本文将以光伏电站为例，就其用地获取可能涉及的法律问题及应对措施进行初步探讨。永久用地和非永久用地划分
光伏电站项目普遍占地面积较大，涉及出让、划拨、租赁等多种取得土地的方式，同时可能涉及建设用地、未利用地、草地、林地等多种性质的国有或集体土地。关于光伏电站用地本身的划分，参照国土资源部《光伏发电站工程项目用地控制指标》，总体指标包括光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路用地和场内道路的用地。其中，变电站、运行管理中心用地及集电线路中的杆塔基础用地均明确界定为永久用地，按照建设用地进行管理，原则上应采取出让、划拨方式取得土地使用权。根据规定，发（变）电主厂房设施及配套库房设施、发（变）电厂（站）的专用交通设施、配套环保、安全防护设施、新能源发电工程电机、厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施、资源观测设施等用地属于《划拨用地目录》范围，均可采取划拨方式取得土地使用权。
对集中铺设安装的光伏电站而言，因其土地占用量大，实践中，企业基于成本的考量，通常采用租赁使用农用地的方式。针对于农用地，其依法须经农用地转用审批手续后方可用于非农业建设，但实践中除永久基本农田外，可以通过“光伏扶贫”“光伏复合”项目实现合规化，或通过自然资源主管部门出具说明的方式解决。永久基本农田的使用受到根本性限制，转用、征收须经国务院审批，建议采取整体拆除、迁移等方式予以规范。
此外，使用林地的，在符合基本的林地分级管理制度的基础上，可考虑是否符合“林光互补”用地模式的条件，是否取得相关证明文件，否则均需按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，并取得林业主管部门使用林地审核同意书。使用草地的，需取得草原主管部门使用草地审核同意书。如无法办理上述审批手续，我们建议，应取得当地林业、草原主管部门出具的关于允许光伏电站项目长期使用林地、草地，不存在收回风险的说明。
对于尚未承包到户的土地，需要明确土地所有权人，与享有所有权的村集体签署合同，并需通过民主决策程序，取得村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。对于已经承包到户的土地，需要明确土地承包人并与其签署合同，或由承包方委托村集体签署合同。
另外，涉及租赁土地的情况下还需特别关注租赁合同的期限和续租问题。公募REITs的基金存续期限普遍较长，可能达到99年，而租赁合同的法定最长期限仅为20年，二者存在明显的不匹配。如租赁期限届满后续租存在障碍，必然会对项目稳定经营造成影响。对此，建议首先可以与出租方协商，约定较长乃至法定最长的租赁期限；其次，可以在租赁合同中设置自动续期条款，保障项目使用租赁土地的稳定性；再次，可以明确约定承租方在同等条件下享有优先承租的权利，并约定无法续租时出租方提前告知的义务，为寻找替代及搬迁预留充分时间。
特殊农用地使用模式
一是光伏扶贫、光伏复合。“光伏扶贫”是以扶贫为目的，在具备光伏扶贫实施条件的地区，利用政府性资金投资建设的光伏电站。“光伏复合”是指利用永久基本农田以外的农用地，将光伏发电和农业种植、渔业养殖等业态一体建设的项目，具体标准由各省制定。对于“光伏扶贫”“光伏复合”项目，光伏方阵及采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，在不破坏农业生产条件的前提下，可以使用永久基本农田以外的农用地且不改变原用地性质。由此，“光伏扶贫”及“光伏复合”项目可以作为租赁基本农田以外的一般农用地的一条有效规范路径。
二是林光互补。光伏电站用地涉及林地的，满足“森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地”等条件的情况下采用“林光互补”的用地模式。在这种用地模式下，光伏阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地，但禁止使用各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。
根据规定，光伏发电类型项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。
清洁能源基础设施公募REITs不可避免地涉及多种多样的用地类型和相应的法律问题。如除光伏发电以外，风力发电同样可能存在租赁未利用地问题，水力发电因涉及河流流域而更具特殊性。为推动项目顺利进行，此类问题均需要予以关注并及时采取措施加以规范。